Paul Collier's new rules for rebuilding a broken nation

Поль Кольер: Новые принципы восстановления разрушенного государства

Переводчик: Paul Shoust Редактор: Namik Kasumov

I'm going to talk about post-conflict recovery

Я собираюсь рассказать о постконфликтном восстановлении

and how we might do post-conflict recovery better.

и о том, как можно улучшить этот процесс.

The record on post-conflict recovery is not very impressive.

Опыт постконфликтного восстановления не очень-то впечатляет.

40 percent of all post-conflict situations,

Исторически, в 40% случаев, когда конфликт завершался,

historically, have reverted back to conflict within a decade.

в пределах 10 лет возрождалась новая конфликтная ситуация.

In fact, they've accounted for half of all civil wars.

Половина всех гражданских войн – это именно такие ситуации.

Why has the record been so poor?

В чем причина столь печального опыта?

Well, the conventional approach

Общепринятый подход к решению

to post-conflict situations

постконфликтных ситуаций

has rested on, on kind of, three principles.

покоился на трех китах.

The first principle is: it's the politics that matters.

Во-первых: самое главное – политика.

So, the first thing that is prioritized is politics.

Согласно этому, первостепенное внимание уделяется политической составляющей,

Try and build a political settlement first.

и все усилия направляются в первую очередь на достижение политического урегулирования.

And then the second step is to say,

Затем следует второй шаг – заявление о том, что

"The situation is admittedly dangerous, but only for a short time."

ситуацию следует признать опасной, но только в краткосрочном плане.

So get peacekeepers there, but get them home as soon as possible.

Миротворческие силы вводятся, но с надеждой вывести их при первой же возможности.

So, short-term peacekeepers.

Отсюда идея краткосрочного присутствия миротворческих сил.

And thirdly, what is the exit strategy for the peacekeepers?

Третье: А при каких условиях состоится вывод миротворческих сил?

It's an election.

При условии проведения выборов.

That will produce a legitimate and accountable government.

Они, дескать, приведут к созданию легитимного и подотчетного правительства.

So that's the conventional approach.

Вот суть общепринятого подхода.

I think that approach denies reality.

На мой взгляд, этот подход закрывает глаза не реалии.

We see that there is no quick fix.

Ясно, что быстрого решения не существует.

There's certainly no quick security fix.

Во всяком случае, не существует быстрого решения проблемы безопасности.

I've tried to look at the risks of reversion to conflict,

Я предпринял анализ риска повторного возгорания конфликта

during our post-conflict decade.

в течение, опять-таки, 10 лет.

And the risks stay high throughout the decade.

На протяжении всего десятилетия риск продолжает оставаться высоким.

And they stay high regardless of the political innovations.

Более того, риск остаётся высоким независимо от политических нововведений.

Does an election produce an accountable and legitimate government?

Приводят ли выборы к появлению подотчетного и легитимного правительства?

What an election produces is a winner and a loser.

Выборы приводят к появлению победителя и проигравшего.

And the loser is unreconciled.

А проигравший непримирим.

The reality is that we need to reverse the sequence.

Реалии требуют обратить последовательность приоритетов.

It's not the politics first;

Политика на первом месте? Нет!

it's actually the politics last.

На самом деле, политика – на последнем месте.

The politics become easier as the decade progresses

Со временем, решать политические проблемы становится легче,

if you're building on a foundation

если они строятся на фундаменте

of security and economic development --

безопасности и экономического развития,

the rebuilding of prosperity.

восстановления экономического процветания.

Why does the politics get easier?

А почему становится легче решать политические проблемы?

And why is it so difficult initially?

И отчего решения так трудно даются вначале?

Because after years of stagnation and decline,

А оттого, что после долгих лет застоя и упадка,

the mentality of politics is that it's a zero-sum game.

политический менталитет рассчитан на игру с нулевой суммой.

If the reality is stagnation,

В условиях стагнации экономики,

I can only go up if you go down.

подъем одной стороны идёт за счёт падения другой.

And that doesn't produce a productive politics.

А это никак не способствует продуктивности политического процесса.

And so the mentality has to shift from

Таким образом, без перехода восприятия от игры с нулевой суммой

zero-sum to positive-sum

к игре с позитивной суммой

before you can get a productive politics.

не может быть и речи о продуктивности политических действий.

You can only get positive, that mental shift,

А условия позитивной игры, со сменой менталитета, возможно создать

if the reality is that prosperity is being built.

только, если вокруг наблюдается общеэкономический подъем.

And in order to build prosperity, we need security in place.

Но общеэкономический подъем невозможен без обеспечения безопасности.

So that is what you get when you face reality.

Вот, оказывается, что получится, если смотреть в лицо реалиям.

But the objective of facing reality

Но готовность смотреть в лицо реалиям имеет смысл только,

is to change reality.

если имеется готовность эти реалии изменить.

And so now let me suggest

А потому позволю себе предложить

two complimentary approaches

два взаимодополняющих подхода

to changing the reality of the situations.

к изменению реалий в таких ситуациях.

The first is to recognize the interdependence

Первое. Необходимо признать взаимозависимость

of three key actors, who are different actors,

трёх ключевых участников, деятельность которых

and at the moment are uncoordinated.

в настоящее время не координируется.

The first actor is the Security Council.

Первый участник - Совет Безопасности ООН.

The Security Council typically has the responsibility

Типичной функцией Совета Безопасности

for providing the peacekeepers

является предоставление миротворческих сил

who build the security.

для обеспечения безопасности.

And that needs to be recognized,

Следует сразу же признать,

first of all, that peacekeeping works.

что ввод миротворческих сил даёт результат.

It is a cost-effective approach.

Это – вариант наименьших потерь для всех.

It does increase security.

Безопасность в результате действительно усиливается.

But it needs to be done long-term.

Но это надо делать на долгосрочной основе.

It needs to be a decade-long approach,

Миротворческие силы нужно вводить на всё десятилетие,

rather than just a couple of years.

а не просто на пару лет.

That's one actor, the Security Council.

Это один участник, Совет безопасности.

The second actor, different cast of guys,

Второй ключевой участник – это совсем другая команда.

is the donors.

Это доноры.

The donors provide post-conflict aid.

Доноры предоставляют помощь после завершения конфликта.

Typically in the past,

До последнего времени, доноров, как правило,

the donors have been interested in the first couple of years,

интересовали первые несколько лет,

and then they got bored.

а потом они работали с прохладцей.

They moved on to some other situation.

И переключались на прочие регионы.

Post-conflict economic recovery

Экономическое возрождение после конфликта -

is a slow process.

это медленный процесс.

There are no quick processes in economics

В экономике вообще нет быстрых процессов,

except decline.

за исключением упадка.

You can do that quite fast.

Этого как раз можно добиться очень быстро.

(Laughter)

(Смех)

So the donors have to stick with this situation

Доноры должны рассчитывать на продолжительные усилия,

for at least a decade.

в течение 10 лет, как минимум.

And then the third key actor

Наконец, третий ключевой участник -

is the post-conflict government.

это правительство постконфликтного периода.

And there are two key things it's got to do.

Перед ним должны стоять две главные задачи.

One is it's got to do economic reform,

Первая – обеспечить экономические реформы,

not fuss about the political constitution.

а не разводить канитель с политическим устройством.

It's got to reform economic policy.

Надо провести реформы в экономической политике.

Why? Because during conflict

Почему? А потому, что во время конфликта

economic policy typically deteriorates.

экономическая политика, как правило, сводится на нет.

Governments snatch short-term opportunities

Правительство готово на любые краткосрочные выгоды.

and, by the end of the conflict, the chickens have come home to roost.

А по окончании конфликта, приходится пожинать плоды своих же решений.

So this legacy of conflict is really bad economic policy.

Итак, наследием конфликта является очень плохая экономическая политика.

So there is a reform agenda, and there is an inclusion agenda.

Значит, на повестке дня – реформа. Значит, на повестке дня – интеграция.

The inclusion agenda doesn't come from elections.

Так вот, выборы не способствуют интеграции общества.

Elections produce a loser, who is then excluded.

В результате выборов проигравшая сторона исключается из процесса.

So the inclusion agenda means genuinely

Решать проблему интеграции по-настоящему – значит

bringing people inside the tent.

привлечь все силы к разработке решений.

So those three actors.

Итак, вот эти три ключевых участника.

And they are interdependent

И они взаимозависимы

over a long term.

в течение длительного периода.

If the Security Council doesn't commit to security

Если Совет Безопасности не примет на себя обязательств по безопасности

over the course of a decade,

на период в 10 лет, то не будет

you don't get the reassurance which produces private investment.

необходимой для привлечения частных инвестиций уверенность в завтрашнем дне.

If you don't get the policy reform and the aid,

В отсутствие экономических реформ и в отсутствие международной помощи

you don't get the economic recovery,

экономического подъёма нет.

which is the true exit strategy for the peacekeepers.

А ведь подъём представляет собой подлинное условие вывода миротворческих сил.

So we should recognize that interdependence,

Признанием такой взаимозависимости могут быть

by formal, mutual commitments.

официальные взаимные обязательства.

The United Nations actually has a language

ООН как раз разработал терминологию касательно

for these mutual commitments, the recognition of mutual commitments;

таких взаимных обязательств и их признания.

it's called the language of compact.

Это – т.н. терминология пактов (compact).

And so we need a post-conflict compact.

Значит, необходим постконфликтный пакт.

The United Nations even has an agency which could broker these compacts;

Имеется даже подразделение ООН, призванное способствовать достижению таких пактов.

it's called the Peace Building Commission.

Называется «Комиссия ООН по Миростроительству».

It would be ideal to have a standard set of norms

Было бы идеальным иметь систему стандартов и норм,

where, when we got to a post-conflict situation,

описывающих, при наступлении постконфликтной ситуации,

there was an expectation of these mutual commitments

ожидаемые взаимные обязательства

from the three parties.

каждого из трёх ключевых участников.

So that's idea one:

Вот в чём суть первой идеи:

recognize interdependence.

признание взаимозависимости.

And now let me turn to the second approach, which is complimentary.

А теперь перейду ко второму подходу, который дополняет первый.

And that is to focus on a few critical objectives.

Он состоит в необходимости концентрировать усилия на небольшом числе важных целей.

Typical post-conflict situation is a zoo

Типичная ситуация после конфликта – полная неразбериха,

of different actors with different priorities.

где у каждого участника свои цели.

And indeed, unfortunately, if you navigate by needs

С сожалением надо признать, что руководствоваться потребностями –

you get a very unfocused agenda,

значит быстро потерять цельность и целенаправленность.

because in these situations, needs are everywhere,

Потому что в таких ситуациях всегда всего не хватает.

but the capacity to implement change is very limited.

А возможностей для проведения изменений весьма немного.

So we have to be disciplined and focus on things that are critical.

И потому надо проявить должную дисциплину и концентрировать усилия только на критически важных вещах.

And I want to suggest that in the typical post-conflict situation

По моему мнению, в типичной постконфликтной ситуации

three things are critical.

наиболее важными являются три вещи.

One is jobs.

Первая – это рабочие места.

One is improvements in basic services --

Вторая – восстановление инфраструктуры важнейших услуг.

especially health, which is a disaster during conflict.

Речь, в особенности, о медицине: во время конфликта, это просто катастрофа.

So jobs, health, and clean government.

Итак, рабочие места, здравоохранение и, наконец, транспарентное правительство.

Those are the three critical priorities.

Эти три направления критически важны.

So I'm going to talk a little about each of them.

Скажу немного о каждом из них.

Jobs.

Рабочие места.

What is a distinctive approach

В чем отличительна черта борьбы

to generating jobs in post-conflict situations?

с безработицей в постконфликтных ситуациях?

And why are jobs so important?

И почему создавать рабочие места – это очень важно?

Jobs for whom? Especially jobs for young men.

Важно создавать … для кого? Важно, в особенности, для молодых парней.

In post-conflict situations,

Постконфликтные ситуации

the reason that they so often revert to conflict,

часто заново перерастают в конфликт

is not because elderly women get upset.

не из-за агрессивности пожилых дамочек,

It's because young men get upset.

а из-за агрессивности молодых парней.

And why are they upset? Because they have nothing to do.

И почему же они агрессивны? Так им нечем заняться!

And so we need a process of generating jobs,

Значит, необходимо создавать рабочие места

for ordinary young men, fast.

для простых молодых парней, причем делать это быстро.

Now, that is difficult.

Легко сказать!

Governments in post-conflict situation

В типичной постконфликтной ситуации правительство

often respond by puffing up the civil service.

обычно раздувает штат госслужбы.

That is not a good idea.

Это неправильный шаг.

It's not sustainable.

Он порождает неустойчивость.

In fact, you're building a long-term liability

Ведь правительство берёт на себя долгосрочные обязательства,

by inflating civil service.

связанные с раздутыми штатами госслужащих.

But getting the private sector to expand is also difficult,

Но стимулировать расширение частного сектора – тоже непросто.

because any activity which is open to international trade

Потому что любая деятельность с выходом на международный рынок

is basically going to be uncompetitive

всегда будет в корне неконкурентоспособна

in a post-conflict situation.

в постконфликтных условиях.

These are not environments where you can build export manufacturing.

Они не очень-то способствуют производству на экспорт.

There's one sector which isn't exposed to international trade,

Но существует один сектор, который не подвергнут рискам международного рынка,

and which can generate a lot of jobs,

и который способен создать массу рабочих мест.

and which is, in any case, a sensible sector

И уж во всяком случае, этот сектор имеет

to expand, post-conflict,

тенденцию роста сразу после конфликта.

and that is the construction sector.

Это – строительный сектор экономики.

The construction sector has a vital role,

Для восстановления экономики строительство, очевидно,

obviously, in reconstruction.

играет жизненно важную роль.

But typically that sector has withered away during conflict.

Но в ходе конфликта этот сектор, как правило, низводится почти до нуля.

During conflict people are doing destruction.

Во время конфликта люди занимаются разрушением.

There isn't any construction going on. And so the sector shrivels away.

Никто не созидает. И строительство в полном упадке.

And then when you try and expand it,

Но затем, при попытках возродить

because it's shriveled away,

зачахшее строительство,

you encounter a lot of bottlenecks.

приходиться бороться с массой помех.

Basically, prices soar

Попросту говоря, в условиях неимоверного роста цен

and crooked politicians then milk the rents from the sector,

коррумпированные политики загребают обеими.

but it doesn't generate any jobs.

Но так рабочие места не создаются.

And so the policy priority is to break the bottlenecks

А потому, первоочередной политической задачей является избавиться от помех

in expanding the construction sector.

в процессе развития строительного сектора.

What might the bottlenecks be?

Что это за помехи?

Just think what you have to do

А просто подумайте, что было бы вам необходимо

successfully to build a structure, using a lot of labor.

для успешной постройки сооружения с использованием массы ручного труда.

First you need access to land.

Во-первых, необходимо иметь право и разрешение на землю.

Often the legal system is broken down

Поскольку юридическая система, как правило, не функционирует,

so you can't even get access to land.

невозможно даже просто получить землю под строительство.

Secondly you need skills,

Во-вторых, нужны люди, обладающие навыками,

the mundane skills of the construction sector.

обычными, нужными на стройке, навыками.

In post-conflict situations we don't just need Doctors Without Borders,

В постконфликтных ситуациях нужны не только Врачи-без-границ,

we need Bricklayers Without Borders,

нужны и Каменщики-без-границ

to rebuild the skill set.

для воссоздания утерянных навыков.

We need firms. The firms have gone away.

Нужны строительные фирмы, а их уже нет.

So we need to encourage the growth of local firms.

Поэтому нужно способствовать росту местных фирм.

If we do that, we not only get the jobs,

Если сделать это, то мы не просто создадим рабочие места,

we get the improvements in public infrastructure,

мы улучшим инфраструктуру,

the restoration of public infrastructure.

достигнем ее восстановления.

Let me turn from jobs to the second objective,

От рабочих мест перейду ко второй цели –

which is improving basic social services.

повышение качества важнейших инфраструктурных услуг.

And to date, there has been a sort of a schizophrenia

По настоящий момент среди финансовых доноров,

in the donor community,

царит своего рода шизофрения

as to how to build basic services

касательно того, как восстановить важнейшие услуги

in post-conflict sectors.

в постконфликтных секторах.

On the one hand it pays lip service

С одной стороны, доноры рассыпают пустые слова

to the idea of rebuild an effective state

о необходимости построить эффективное государство

in the image of Scandinavia in the 1950s.

по подобию Скандинавских стран образца 1950-х годов.

Lets develop line ministries of this, that, and the other,

«Давайте создадим Министерства Того-и-Другого,

that deliver these services.

и они предоставят требуемые услуги.»

And it's schizophrenic because in their hearts

Это – чистая шизофрения (т.е. расщепление личности): ведь в глубине души

donors know that's not a realistic agenda,

доноры прекрасно понимают иллюзорность таких планов,

and so what they also do is the total bypass:

и, как следствие, вообще не касаются этой тематики на практике.

just fund NGOs.

А просто финансируют НПО.

Neither of those approaches is sensible.

Оба подхода неразумны.

And so what I'd suggest

Моё предложение состоит

is what I call Independent Service Authorities.

в создании Независимых Инфраструктурных Управлений.

It's to split the functions of a monopoly line ministry up into three.

Необходимо разбить монопольные функции каждого министерства на три составные.

The planning function and policy function stays with the ministry;

Функции планирования и осуществления политики остаются за министерством.

the delivery of services on the ground,

Что касается предоставления услуг на местах –

you should use whatever works --

надо использовать любую работоспособную структуру:

churches, NGOs, local communities,

церковь, НПО, местную общину.

whatever works.

Любую, лишь бы дело делали.

And in between, there should be a public agency,

А в промежутке между этими двумя составляющими – общественная организация

the Independent Service Authority,

под названием Независимое Инфраструктурное Управление.

which channels public money,

Его задача – направлять потоки общественных средств,

and especially donor money,

и, в особенности, деньги иностранных доноров,

to the retail providers.

тем, кто предоставляет услуги на местах.

So the NGOs become part of a public government system,

Тогда НПО станут частью системы управления обществом,

rather than independent of it.

вместо того чтобы работать вне нее.

One advantage of that is that you can allocate money coherently.

Одно из преимуществ состоит возможности разумно распределять средства.

Another is, you can make NGOs accountable.

Другое заключается в том, что НПО станут подотчетными.

You can use yardstick competition,

Можно разработать критерии и ввести конкуренцию

so they have to compete against each other

так, что им придется состязаться друг с другом

for the resources.

за представляемые финансы.

The good NGOs, like Oxfam, are very keen on this idea.

Достойные НПО, как например Oxfam, с энтузиазмом поддерживают эту идею.

They want to have the discipline and accountability.

Они – за дисциплину и прозрачность.

So that's a way to get basic services scaled up.

Вот вам способ кратно поднять качество инфраструктурных услуг.

And because the government would be funding it,

А оттого, что финансировать их будет государство,

it would be co-branding these services.

предоставление услуг будет ассоциироваться с самим государством.

So they wouldn't be provided thanks to

Необходимые населению услуги будут предоставляться

the United States government and some NGO.

не благодаря милости США или НПО.

They would be co-branded

Они будут ассоциироваться

as being done by the post-conflict government, in the country.

с деятельностью в стране, с работой постконфликтного правительства.

So, jobs, basic services, finally, clean government.

Итак, рабочие места, инфраструктура, и, наконец, транспарентное правительство.

Clean means follow their money.

Транспарентное означает возможность проследить затраты.

The typical post-conflict government is so short of money

Как правило, правительство постконфликтного периода задыхается без финансов,

that it needs our money

настолько, что наши деньги ему

just to be on a life-support system.

необходимы, как кислородная подушка.

You can't get the basic functions of the state done

Государство не сможет осуществлять свои ключевые функции,

unless we put money into the core budget of these countries.

если мы не будем финансировать бюджет этих стран.

But, if we put money into the core budget,

Но если мы будем вливать деньги в бюджет,

we know that there aren't the budget systems with integrity

притом, что в этой системе отсутствует правдивость,

that mean that money will be well spent.

значит, деньги будут растрачены.

And if all we do is put money in and close our eyes

А если наши действия сведены к тому, чтобы закачать денег и закрыть глаза,

it's not just that the money is wasted --

то мы не просто потеряем средства -

that's the least of the problems --

это наименьшее из зол.

it's that the money is captured.

Главное же в том, что деньги попадут в грязные руки.

It's captured by the crooks who are at the heart of the political problem.

Финансы перехватят как раз те негодяи, что стоят у истоков политических проблем.

And so inadvertently we empower the people who are the problem.

И тогда, мы поневоле усилим власть тех, кто составляет корень проблем.

So building clean government means, yes, provide money

Создать транспарентное правительство – это значит:

to the budget,

да, наполнить бюджет надо,

but also provide a lot of scrutiny,

но надо также и обеспечить тщательный контроль.

which means a lot of technical assistance that follows the money.

А это значит, что вслед за финансами надо предоставлять техническое содействие.

Paddy Ashdown, who was the grand high nabob of Bosnia

Paddy Ashdown, который был высокопоставленным представителем

to the United Nations,

Боснии в ООН,

in his book about his experience, he said,

в своей книге пишет:

"I realize what I needed

«Я теперь понимаю, что на самом деле мне были нужны

was accountants without borders,

Бухгалтера-без-границ,

to follow that money."

для контроля за входящими финансовыми потоками.»

So that's the -- let me wrap up,

Итак, это - позвольте резюмировать.

this is the package.

Вот предлагаемый пакет мер.

What's the goal?

Какова же цель?

If we follow this, what would we hope to achieve?

На что можно надеяться, если пойти этим путём?

That after 10 years,

На то, что через 10 лет

the focus on the construction sector

концентрация усилий на строительном секторе

would have produced both jobs

создаст как новые рабочие места,

and, hence, security --

так и, как следствие, условия безопасности.

because young people would have jobs --

Потому что молодые здоровые парни будут иметь работу.

and it would have reconstructed the infrastructure.

Эти меры также приведут к восстановлению инфраструктуры.

So that's the focus on the construction sector.

Вот что даст концентрация усилий на строительстве.

The focus on the basic service delivery

А концентрация усилий на инфраструктурных услугах

through these independent service authorities

посредством Независимых Инфраструктурных Управлений

would have rescued basic services

выведет из катастрофического состояния

from their catastrophic levels,

важнейшие для общества услуги.

and it would have given ordinary people

Одновременно простые люди почувствуют,

the sense that the government was doing something useful.

что правительство делает что-то полезное.

The emphasis on clean government

Акцент на транспарентности правительства

would have gradually squeezed out the political crooks,

постепенно вытеснит политических авантюристов с арены.

because there wouldn't be any money

Просто потому, что участие в политике

in taking part in the politics.

не будет приносить доход.

And so gradually the selection,

И тогда, шаг за шагом, политический ландшафт

the composition of politicians,

станет характеризоваться отбором

would shift from the crooked to the honest.

не среди жуликов, а среди людей порядочных.

Where would that leave us?

К чему это всё приведёт?

Gradually it would shift

Шаг за шагом, произойдет сдвиг

from a politics of plunder

от политики разграбления

to a politics of hope. Thank you.

к политике надежды. Благодарю вас.

(Applause)

(Аплодисменты)